Les Européens ont décidé vendredi 19 décembre de financer l’effort de guerre de l’Ukraine pendant au moins deux ans, via un emprunt en commun de 90 milliards d’euros. Cette annonce intervient car les États-membres ont échoué à trouver un accord sur un éventuel recours aux avoirs russes. Si les 27 États-membres se sont accordés sur le prêt, l’opération ne se fera qu’à 24 : la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque – trois pays réticents à soutenir financièrement l’Ukraine – ont exigé d’en être exemptés.
« Nous avons un accord. La décision d’accorder 90 milliards d’euros de soutien à l’Ukraine pour 2026-2027 a été approuvée », s’est félicité sur X le président du Conseil européen Antonio Costa, qui a mené les travaux de ce sommet européen.
Les dirigeants des 27 États membres devaient coûte que coûte trouver une solution durable pour Kiev qui risquait d’être à court d’argent dès le premier trimestre 2026. Ils s’étaient engagés à assurer l’essentiel du soutien financier et militaire après la fermeture du robinet américain décidée par Donald Trump.
Un « message décisif »
« C’est un message décisif pour mettre fin à la guerre, car (Vladimir) Poutine ne fera des concessions que lorsqu’il comprendra que sa guerre ne lui rapportera rien », a assuré le chancelier allemand Friedrich Merz à l’issue de cet accord arraché au milieu de la nuit à Bruxelles. Le dirigeant allemand soutenait pourtant depuis des mois une utilisation des avoirs gelés russes en Europe pour financer ce prêt. Il a quitté Bruxelles sans avoir eu gain de cause, et contraint par ailleurs d’accepter un report de la signature d’un accord de libre-échange avec les pays sud-américains du Mercosur, obtenu par la France et l’Italie. Faute d’accord sur ce recours aux avoirs de la banque centrale russe, totalement inédit et à haut risque, les Vingt-Sept se sont ralliés à un emprunt commun.
« Garantir 90 milliards d’euros à un autre pays pour les deux prochaines années, je ne crois pas que cela se soit jamais vu dans notre histoire », a jugé la Première ministre danoise Mette Frederiksen, dont le pays assure la présidence du Conseil de l’UE jusqu’à la fin de l’année. Maintenant, « il va redevenir utile de parler à Vladimir Poutine », a de son côté jugé le président français Emmanuel Macron.
Le président ukrainien Volodymyr Zelensky a salué la décision européenne, écrivant sur son compte X qu’il « s’agit d’un soutien important qui renforce véritablement notre résilience ». « Il est important que les actifs russes restent immobilisés et que l’Ukraine ait reçu une garantie de sécurité financière pour les années à venir », a-t-il ajouté concernant les avoirs russes au sujet desquels les Européens n’ont pas réussi à se mettre d’accord.
« Cette solution est apparue la plus réaliste et la plus praticable pour garantir que l’Ukraine dispose dès 2026 des moyens dont elle a besoin pour financer son effort de guerre. Ce qui aurait été préoccupant, c’est si un pays avait voulu bloquer. Et je pense que ce qui est très important, c’est que vous avez eu l’unanimité sur la décision. » Le président français Emmanuel Macron
Les besoins de financement de Kiev ont été estimés à 137 milliards d’euros, l’UE s’engageant à prendre en charge les deux tiers, soit 90 milliards d’euros. Le reste devant être assuré par les autres alliés de l’Ukraine, comme la Norvège ou le Canada. Les Vingt-Sept vont accorder à Kiev un prêt à taux zéro, financé par le budget de l’Union européenne, que l’Ukraine n’aura à rembourser que si la Russie lui paie des réparations, a précisé devant la presse la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen.
Quelles représailles pour la Russie ?
Un accord butait depuis des semaines sur la vive réticence de la Belgique, où se trouve l’essentiel de ces avoirs gelés, soit quelque 210 milliards d’euros. L’idée était d’y recourir pour financer un « prêt de réparation » de 90 milliards en faveur de l’Ukraine. Des heures de tractations, entre diplomates puis au niveau des dirigeants européens, réunis jeudi soir en conclave, n’ont pas permis de dégager un compromis.
Le Premier ministre belge Bart De Wever avait dès octobre exigé de ses partenaires des garanties quasi illimitées pour parer le risque d’un remboursement anticipé ou de représailles russes. La semaine dernière, la Banque centrale russe a saisi la justice de Moscou contre la société belge Euroclear qui détient l’essentiel des avoirs russes gelés en Europe. Bien que Moscou n’ait pas révélé les représailles qu’elle envisageait, le Kremlin pourrait saisir les actifs, les investissements et les dividendes des entreprises occidentales encore présentes en Russie. Ou encore s’emparer de leurs filiales locales en vertu d’un décret signé par Poutine en septembre.
Les menaces ne s’arrêtent pas là. Selon le quotidien britannique The Guardian, certains hommes politiques et de hauts responsables financiers belges auraient été victimes d’une campagne d’intimidation orchestrée par les services de renseignement russes. Objectif : persuader le pays de bloquer l’utilisation d’actifs destinés à l’Ukraine. Selon l’Institut d’économie de Kiev, les entreprises occidentales détenaient au moins 108 milliards d’euros d’actifs en Russie en 2024. Le Kremlin a saisi ou gelé les avoirs d’une trentaine d’entre elles, entraînant des pertes d’au moins 48 milliards d’euros, selon l’Institut ukrainien.
Et si les autres pays de l’UE se sont dit prêts à être solidaires, pas question néanmoins pour eux de signer un chèque en blanc à la Belgique. « Les jeux sont faits, tout le monde est soulagé », a déclaré le chef du gouvernement belge, tout sourire, à l’issue de ce sommet à haut-risque.
L’accord sur l’emprunt a été trouvé à 27, mais l’opération ne se fera qu’à 24, la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque – trois pays réticents à soutenir financièrement l’Ukraine – en étant exemptés.
L’économie ukrainienne peut-elle survivre sans les avoirs russes ?
Le budget 2026 approuvé par le Parlement ukrainien prévoit un déficit équivalent à environ 18,5% de son PIB – à titre d’exemple, l’UE fixe la limite à 3% pour les États membres. Plus que jamais, l’obtention de financements de la part de ses alliés est crucial. « Le budget ukrainien dépend fortement de l’aide internationale. Le déficit budgétaire s’élève à environ 20 à 30 milliards d’euros. De plus, nous avons besoin d’une aide militaire internationale d’au moins 60 milliards d’euros. Auparavant, cette aide était en grande partie financée par les États-Unis, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui », explique à RFI Oleksandra Betliy, chercheuse à l’Institut pour la recherche économique, un think tank ukrainien.
Or, en l’absence d’un accord de paix avec la Russie, la défense constitue le principal poste de dépenses du budget. « Au total, 30% de notre PIB est consacré aux dépenses de défense. Aucun pays ne peut donc financer des dépenses de défense aussi élevées sans aide internationale ! Malheureusement, nous n’avons actuellement pas d’autre choix que de recourir à l’aide de l’Union européenne », ajoute Oleksandra Betliy.
Depuis l’invasion lancée par la Russie en février 2022, l’Ukraine a reçu plus de 187 milliards d’euros de la part de l’Union européenne. Environ un tiers de ce montant concerne l’aide militaire.